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胡滨:金融科技监管的挑战与趋势

归档日期:07-01       文本归类:被动式      文章编辑:爱尚语录

  在过去短短几年时间中,金融科技蓬勃发展起来,已经成为中国金融经济体系的重要组成部分。但是,由于发展迅猛、创新深入、跨界明显一、金融科技发展倒逼监管改革:核心挑战在金融科技发展进程中,金融科技以其跨界化、去中介、分布式、智能化等给现有金融监管体系带来了重大的挑战,亟待金融监管体系深化改革、强化创新、防控风险。

  在过去短短几年时间中,金融科技蓬勃发展起来,已经成为中国金融经济体系的重要组成部分。但是,由于发展迅猛、创新深入、跨界明显,原有的金融监管体系滞后于金融科技的发展,监管能力无法匹配金融科技的发展现实,导致金融科技发展倒逼金融监管体系改革。

  在金融科技发展进程中,金融科技以其跨界化、去中介、分布式、智能化等给现有金融监管体系带来了重大的挑战,亟待金融监管体系深化改革、强化创新、防控风险。

  第一个挑战是金融科技的跨界化。跨界化主要体现在两个方面:一是金融科技至少跨越了技术和金融两个部门,二是金融科技中的金融业务可能跨越了多个金融子部门。金融科技的跨界化是行业层面甚至是体系层面的跨界,比金融领域的综合化经营更加复杂。随着金融与科技的融合发展,金融市场与金融产品的跨界化会导致监管边界的模糊与重叠,从而产生监管真空与监管漏洞,给金融监管体系带来了深远影响。

  第二个挑战是金融科技所引发的去中介化。在传统的金融体系中,金融中介机构发挥了基础性作用,一定程度上是金融体系的核心组织架构。但是,随着金融科技的快速发展,金融脱媒日益深化,技术应用使得传统的机构监管和人员追责的有效性被弱化,给现有金融监管体系带来新的挑战:一是机构监管与功能监管的分化,二是给金融消费者保护带来新问题,三是传统中介机构“主动脱媒”以降低监管成本。因此亟需改革现有机构监管为核心的监管体系,强化监管技术与功能监管。

  第三个挑战是分布式去中心化的应用。区块链技术的应用是典型案例,相关机构应用区块链技术可以进行跨境交易,与传统跨境交易的区别在于区块链技术是一种分布式不可撤销的记账方式,这种情况会导致原有的金融监管和金融科技的分野。目前绝大部分金融服务及其基础设施都是以中心化为核心框架,但是金融科技主导下的金融服务和产品的运营则是以去中心化或分布式进行的,在此过程中就会形成一个分布式的运作模式与一个中心化的监管体系的制度性错配。这种错配可能会带来比金融混业经营下的混业经营与分业监管的制度性错配更多、更复杂的金融风险,可能使得金融风险更易在空间上传染,并衍化为系统性风险,因此对于监管技术的要求会增强。

  第四个挑战是智能化。以人工智能为支撑的科技参与金融体系的要素整合,可能会促使金融服务公司更加公平、有效地扩大金融服务。具有一定自我学习能力是未来人工智能发展的重要方向,但同时也会导致相应监管问题的产生,比如算法模型的偏差及自我强化,信息数据的安全隐患等。在人工智能及其金融领域的运用中,金融监管的重点将从金融机构与金融从业人员变为人工智能技术,监管对象变成更加虚拟化的非实体技术,从而导致虚拟化监管需求的加强。传统金融监管的有效性依赖于监管体系的微观审慎监管规则,比如风险监管是以监管资本为核心,以设定资本充足率为微观准则,但是现在会逐渐转化为对技术本身的监管,监管有效性将更多取决于技术风险的控制而非微观监管标准的强化。

  简而言之,“跨界化、去中介、去中心和智能化”作为金融科技对金融体系影响的四大核心挑战,会对现有的监管体系产生冲击,同时要求金融监管体系进行相应的变革。

  金融科技监管成为系统性金融风险防范的重要领域,如何强化金融科技监管的全局性、针对性、统筹性和及时性,如何有效保护金融消费者和保障金融普惠性,如何完善金融科技监管的理念、机制、组织、技术并构建长效监管机制,将成为金融科技监管的重要趋势。

  2015年开始的新一轮互联网金融整治、前期P2P的集中爆雷、人民银行联合七部委叫停ICO等现象集中体现了我国对于新型金融科技产品的监管,是被动式监管和响应式监管。

  金融科技推动了金融中介、金融产品、金融市场的创新,愈发呈现出技术化、数据化、智能化的特点,与此对应,监管理念也应当适时而变,原有的被动式、响应式的静态监管已不适应金融科技发展的需要,因此金融监管要具有前瞻性,由被动式、响应式监管变为主动性、包容性监管。监管当局既要将技术作为提升金融服务效率和监管智能化水平的核心手段,又要注重防范技术所带来的风险,转变监管理念,树立主动性、包容性、适应性、功能性、协调性监管理念。

  对于金融科技监管而言,目前最大的难题在于如何平衡金融创新与金融风险,做到既能够激发创新又能够控制风险。金融与科技融合发展是经济社会信息化水平、智能化水平提高的一个重要方面,同时也是全球金融创新的热点,为适应这一趋势,全球越来越多的国家开始制定支持金融科技发展的战略规划,其中一项重要内容就是营造兼顾创新与风险的良好监管环境。英国提出的“沙盒监管”计划得到了各国监管者的积极响应,为监管金融科技创新探索了一条新路,美国、新加坡、澳大利亚等国已经采用并在不断健全完善沙盒监管计划。沙盒监管是中国转变金融科技监管理念的有益借鉴,可以弥补现有金融监管机制的不足,是平衡创新与风险的有效监管手段。

  从前期来看,我国现有的以机构为主的分业监管框架,很难实现对金融跨界化、科技化产品的监管,实施沙盒监管计划面临阻力。随着2018年3月份国务院机构改革特别是国务院金融稳定稳定发展稳定委员会的设立,使得中国未来实施沙盒监管的时机逐渐成熟,国务院金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,起到了监管统筹与监管协调的作用,是提升我国金融领域国家治理水平的重大体制机制创新。

  中国版的“沙盒监管”计划可以在国务院金融稳定发展委员会下设一个创新中心,由创新中心来主持引领整个金融科技的创新事业。将创新中心视作一个“安全空间”,在安全空间内,金融科技企业可以在实际场景中测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式,而不会立即受到监管规则的约束。

  沙盒监管的本质是监管者在保护消费者权益、严防风险外溢的前提下,通过主动合理地放宽监管规定,减少金融科技创新的规则障碍,鼓励更多的创新方案积极主动地由想法变为现实。在此过程中,沙盒监管计划有利于很好地解决金融科技、金融监管和金融风险之间的平衡问题,实现金融科技创新与有效管控风险的双赢局面。

  金融科技的创新是需要得到鼓励、包容和保护的,但是,金融科技目前很多“创新”是监管规避式的创新。未来金融监管要求甄别伪金融科技和真金融创新,对真伪金融科技采取不同的监管态度。伪金融科技是通过技术的外衣来规避监管,进行监管套利,从事非法金融活动的金融科技,对金融健康、市场秩序和金融服务实体经济等产生了不利影响。2017年全国金融工作会议明确要求,“限制偏离实体经济需求、规避监管的‘创新’”。对于借助互联网的、违法或不规范的非法集资、高利贷、众筹、金融交易等金融乱象,要严加治理,坚决打击违法违规金融活动,时刻保持高压态势,严肃监管氛围。真正的金融创新是可以降低金融服务成本、提高金融服务效率、强化金融风险管理、增强金融服务普惠性可得性的创新,对于此类创新要大力鼓励和扶持。上述“沙盒监管”计划亦有利于甄别真伪金融创新,为金融创新留下更多空间,也为伪金融创新设置更多的监管边界。

  投资者保护是金融监管的永恒主题,也是衡量一个国家或地区金融市场和金融监管是否健全成熟的重要标志。随着金融科技的发展,我国对金融科技的监管从摸索进入到逐渐深化的过程,尤其需要强化对消费者的保护机制。金融科技发展可能带来的新的投资者保护问题。与传统消费者保护不同的是,金融科技的迅猛发展在有效提升金融运行效率、降低金融服务成本的同时,也会带来数字鸿沟和算法歧视问题,引发了消费者保护和金融科技普惠性等难题。

  近些年来,数字技术在金融服务领域得到了广泛的应用,然而金字塔底端的客户群,包括数字技术知识薄弱、教育程度低下、年龄结构偏老的群体,由于对数字技术的陌生性和不适应性,将会被迫远离金融科技,从而产生数字鸿沟。随着数字经济的发展,算法歧视问题在市场中也日趋普遍,2018年在中国受到广泛关注的“大数据杀熟”实质上是算法歧视的表现。国际学界近年来也开始关注算法歧视问题。因为深度学习的大量应用,可能会产生机器的一种算法歧视,这些会带来新的投资者保护问题,具体表现为价格歧视、杠杆歧视、损害公平竞争、错误感知等方面带来的破坏市场秩序、侵害服务普惠、损害消费者利益的行为。因此,在金融科技未来的快速发展中,如何深化金融监管解决金融科技发展的负外部性尤其是消费者权益“技术型”侵害,是至关重要的。

  随着金融科技的发展,金融科技的长尾效应逐渐显现,主要表现为外部经济、规模效应和范围经济,长尾效应的产生在一定意义上改变了金融供给曲线和需求曲线均衡的位置。金融科技运用的主要客户是群体较大的长尾客户,在这种情况下数量巨大的小客户的成员规模和业务规模甚至可能超过“二八定律”中重点大客户的业务规模,因此较易发生系统性影响。随着金融科技的发展,现有的金融科技的独角兽企业是否会成长为系统重要性的金融机构,从而带来系统性风险?这是金融科技发展带给各国监管当局的新问题和新挑战。

  金融科技类金融机构的内核和传统金融机构不同,因此两者之间的系统重要性也不尽相同,监管机构的重点应落脚于如何区别对待和如何差异化监管。这类金融机构不是与传统的银行、证券、保险、信托等金融机构进行同质化竞争,而是作为现有金融基础设施的服务商,采用新技术来强化新的金融服务方式和新的金融交易产品流程。对于这类金融机构的监管重点在于如何防止其风险传染性,如何防止由其风险问题导致的大而不倒,或是敏感而不倒的现象。

  虚拟货币是金融科技发展的一个重要的领域,但是,虚拟货币可能影响货币政策和金融稳定。金融科技的发展和相关创新的盛行使得虚拟货币进入一个群雄乱战的进程,同时,虚拟货币与数字货币的界定被模糊化,很多虚拟货币打着数字货币的幌子从事虚拟货币的非法行为。典型案例是中国明确禁止虚拟代币发行(ICO),这是由于90%以上的ICO被用作投机炒作工具和非法金融活动工具,严重扰乱金融市场,破坏金融秩序。未来国内及跨境的虚拟货币发行可能保持多发态势,相关的金融风险亟待防控。

  监管科技(RegTech)是能够有效解决监管合规性要求和数字安全的新技术,主要包括利用机器学习、人工智能、分布式账本、生物识别技术、数字加密以及云计算等提升监管效能。美国金融稳定监督委员会(FSOC)已经明确把信息技术作为金融的主要风险之一,十分注重金融业信息技术的监管与保护,呈现出美国金融监管的前瞻性和未来的发展趋势。

  金融监管将从原有的关注合规、关注机构、关注资本为核心的风险监管,逐步过渡到对于技术的监管,即运用技术提高监管的有效性。现有监管部门亟需跟随金融科技的发展步伐,通过整合人力、物力、财力来引进大量的技术人员和设备,建立健全监管科技系统,实现监管能力的升级。

  在技术视角中,金融科技的监管可以从以下两个方面着手:一是加强现有的监管当局和金融科技企业等市场主体的知识共享和监管交流,提升监管者技术水平。监管者通过沟通和交流,明晰当前金融科技发展动态中存在的技术应用、主要风险以及未来的发展趋势。同时金融科技企业作为被监管者有义务向监管者、监管主体以及监管当局去介绍如何运用这些技术,以此实现监管技术、监管科技运用的增进和升级。二是由于监管科技的运用限于当前的体制机制,不能够完全依赖于现有的监管当局,比较可行的办法是把金融科技和监管科技企业的市场化机制运用到监管当中,可以采取第三方独立、第三方外包等方式,让金融科技中的监管科技企业来承担监管任务,特别是对于技术的监管,利用科技的手段来弥补我国现有地方金融监管的短板,这是一个很好的尝试。只有将三者统一纳入到监管科技体系之中,才能在金融科技日新月异的今天,实现金融监管的专业性、统一性和穿透性。

  现有的交易规则和监管规则,是基于人的交易设计的,大数据、云计算以及人工智能等的广泛运用会逐步改变现有金融体系的交易规则和交易伦理,相应的监管方式和监管理念也应做出改变。比如,原有的交易规则是基于人的缺陷性,认知水平不同,差异化和个性化明显。而现在采用的机器学习和智能投顾,是基于庞大的大数据和云计算,在特定的模型、算法和数据的支撑下,根据自然语言处理、知识图谱以及小概率风险防控等技术,为金融消费者的决策提供辅助支持功能,因此人战胜机器的机会越来越少,人在与机器的博弈中处于劣势,未来的智能投顾很可能导致机器对于人的驱逐。这种情况会改变最初的金融监管设计理念——基于人的一种交易规则,未来针对机器和智能的监管制度、监管规则、监管方式需要被重新设计。

  金融科技监管体系和监管组织的改革势在必行。当前中国金融监管体系的改革正在不断发展完善之中,国务院金融稳定发展委员会的成立、银保监会合并和央行职能调整等都是监管机构组织体系改革的重要表现。自此,我国的金融监管框架表现为“一委一行两会一局”,即国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会、各地金融监管局。

  从长远来看,监管体系和监管组织的改革仍任重道远,可能会借鉴英国的“双峰”监管模式,区分审慎监管和行为监管,强化混业监管,将宏观审慎政策的制定和执行,以及对系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的审慎监管职责归于审慎监管当局,将对金融机构的经营活动、交易行为的监管归于行为监管当局。在金融科技迅猛发展的今天,加强审慎监管、行为监管和混业监管有利于维护金融稳定、保护消费者合法权益、填补监管空白和避免监管套利。

  2017年3月份笔者在博鳌亚洲论坛上提出来的“互联网金融健康可持续发展的十条高级原则”,其中一条就是要构建支持金融科技发展的长效监管机制。上述九大趋势从监管理念、机制、组织架构、基础设施等角度全方位描绘了金融科技监管的蓝图,最终落脚于金融科技监管的核心,即建立长效监管机制。金融监管改革不能够被动地使用头痛医头、脚痛医脚的方式解决问题,而是应当通过建立长效机制稳妥有序地处理金融科技发展中出现的金融乱象与监管难点。目前金融科技监管长效机制建立已初具端倪,2018年8月28日国务院金融稳定发展委员会的决议提出“要抓紧研究制定必要标准,加快建设互联网金融的长效监管机制。”

  总而言之,金融科技的核心价值在于可以帮助我们在越来越宽广的社会阶层中广泛分配财富,金融创造的产品可以更加大众化,也可以更好地和社会经济融合为一体。金融科技的从业者和监管者都需要深刻认识金融科技的价值,不忘初衷,回归本源,共同构建金融科技长期可持续发展的生态体系。

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